«Развитие консолидирующего потенциала омбудсменов для решения проблем в сфере миграции и защиты прав мигрантов и членов их семей»: итоги конференции

27-28
мая 2013г. при поддержке Уполномоченного по правам человека в Свердловской
области Т.Г.Мерзляковой состоялась  международная
конференция «Развитие консолидирующего потенциала омбудсменов для решения
проблем в сфере миграции и защиты прав мигрантов и членов их семей».
Организаторами конференции стали общественные организации «Межнациональный
информационный центр» и «Уральский дом» и Уральский институт управления
экономики и права. Помощь в проведении также была оказана посольством Швейцарии
в Москве, пригласившим эксперта по вопросам интеграции мигрантов Даниэль
Себеледи, а также швейцарское бюро в Республике Таджикистан.

В
конференции приняли участие представители 25 российских регионов: 22 омбудсмана
приехали лично, три направили своих представителей.

Участников
конференции приветствовали вице-губернатор Свердловской области Я.П.Силин,
председатель Законодательного Собрания Свердловской области Л.В.Бабушкина,
посол  Швейцарии в Москве П.Хельг.
Приветствие Уполномоченного по правам человека в РФ В.П.Лукина передала
начальник организационного управления аппарата Е.В.Середа.

Заместитель
начальника Аналитического управления, начальник отдела по проблемам миграции и
межнациональных отношений аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ
С.Б.Ягодин рассказал о практике работы с обращениями, касающимися миграционных
вопросов.

Несмотря на то, что
такие жалобы мигрантов не превышают 10 процентов от всех обращений, люди
поднимают серьезные вопросы, касающиеся практически всех лиц, приезжающие в
Россию с целью трудоустройства или на постоянное место жительства.

Благодаря
Уполномоченному по правам человека в РФ была проанализирована практика изъятия
необоснованно выданных паспортов гражданина РФ, изменен порядок работы с такими
лицами. Уполномоченного по правам человека в РФ тревожит явно наметившаяся
тенденция ужесточения ответственности за нарушение режима пребывания,
отсутствие стремления отладить практику применения, явное неумение привлечь к
ответственности работодателей, заинтересованных в наличии бесправных
нелегальных работников.

Одним из вопросов,
требующих  решения, по мнению
С.Б.Ягодина, остается проблема легализации. У Российской Федерации, как
правопреемника СССР должны быть моральные обязательства к бывшим соотечественникам,
не по своей воле лишившимся гражданства и ставших нелегалами. Уполномоченный по
правам человека в РФ были разработаны предложения, которые неоднократно
направлялись в Государственную Думу РФ. Однако эти предложения неизбежно
отклоняются. Не удалось также решить  проблему пенсионного переселенцев, получавших
в государстве исхода пенсию. Выплата пенсии по прежнему месту жительства
прекращается, в Россию же право на получение пенсии наступает после получения
переселенцев вида на жительство. При самом благоприятном исходе пенсионеры на
несколько месяцев лишаются пенсионных выплат.

В своем выступлении
Т.Г.Мерзлякова рассказала об опыте работы по защите прав мигрантов. За
двенадцать лет деятельности защита прав трудовых мигрантов и переселенцев стала
одним из приоритетных направлений деятельности Свердловского омбудсмана.

Многим из  заявителей удавалось оказать реальную помощь
при содействии омбудсманов из стран СНГ: 
люди получали необходимые 
подтверждающие документы, добивались исполнения судебных решений. Часто
после вмешательства Уполномоченного вопросы решались в индивидуальном,
исключительном порядке, поскольку ситуации просто не вписывались в рамки
ведомственных инструкций.

Наиболее
злободневной, по мнению Т.Г.Мерзляковой на протяжении многих лет остается
вопрос легализации не имеющих правового статуса лиц, имеющих неснятую судимость
за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. Законом о правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации»  иностранные граждане и лица без гражданства
уравнены в своих правах и обязанностях. При принятии решения о нежелательности
пребывания, депортации, выдворении гражданская принадлежность того или иного
лица никем не учитывается и никто не задается вопросом о возможности исполнения
принятого решения.  А  правом на принятие решений о нежелательности
пребывания наделены девять органов власти. Нередки случаи помещения лиц без
гражданства в спецприемник для принудительно исполнения решения об из
выдворении.

Т.Г.Мерзлякова
обратила внимание коллег на еще одну 
проблему, связанную с получением разрешительных документов родственниками
граждан РФ. Низкий доход семьи порой становится препятствием в легализации.
Согласно действующему законодательству лица, получившие разрешение на временное
проживание, обязаны представить документ, подтверждающий наличие средств,
обеспечивающих ему при проживании в России прожиточный минимум. Это требование
вполне обосновано, когда речь идет о семьях, вновь прибывающих в РФ. Однако
иностранные граждане, имеющие в России жен и детей, не знают, как выйти из создавшейся
ситуации, И чем больше в семье детей, тем меньше среднедушевой доход. По
поступившим жалобам меры принимались, Управление федеральной миграционной
службы рассматривало ходатайства по представленным документам, тем не менее
вопрос требует урегулирования на федеральной уровне.

Во
исполнение принятых во время аналогичной конференции, прошедшей в Республике
Таджикистан в октябре 2012 года, Уполномоченным по правам человека
Т.Г.Мерзляковой был создан экспертный совет по миграции, в который вошли уральские
ученые и практики, работающие в сфере миграции. Силами членов совета был
подготовлен специальный доклад Уполномоченного по правам человека в
Свердловской области «Проблемы защита прав человека в условиях массовой
трудовой миграции», презентованный участникам конференции. Специалисты,
принимавшие участие в подготовке доклада, выступили на пленарном заседании,
рассказав о проведенных в Свердловской области исследованиях в сфере миграции,
о позитивном и негативном влиянии, которые мигранты оказывают на развитие
экономики региона.

На
второй день конференции участники обменялись опытом и обсудили имеющиеся
проблемы в рамках четырех секций:

Секция 1.  Защита прав переселенцев. Проблемы
интеграции. Роль общественных институтов на региональном, государственном,
международном уровнях. 

Руководители: С.Х.Сабурская,  Уполномоченный по правам человека в
Республике Татарстан; Л.И. Графова, Председатель исполкома Форума
переселенческих организаций.

С
докладами выступили руководитель общественной организации «Уральский дом»
Леонид Гришин, председатель Общественно-консультативного совета УФМС России по
Свердловской области Н.И. Тагильцева. Участники обсуждения отметили, что у
государства остались невыполненные обещания перед вынужденными переселенцами,
жилищное обустройство которых идет очень медленно и многие просто не успевают
дожить до получения заветного сертификата. Необходимо добивать увеличения
финансирования данной программы. Недостаточно эффективно пока реализуется и
программа переселения соотечественников. Российские регионы не могут создать
условия для переселенцев. Вместе с тем участники также отметили, что из-за  создания особых преференций для приехавших,
установления для них льготных условий может вызвать негативную реакцию у
населения. Программы переселения целесообразно принимать после проведения
опросов общественного мнения на местном уровне. 

Секция 2. Защита прав трудовых
мигрантов. Влияние трудовой миграции на развитие экономики региона, проблемы,
связанные с квотированием пребыванием иностранных граждан.

Руководитель  И.А. Скупова, Уполномоченный по правам
человека в Самарской области

С
докладами выступили:

Докладчики:

Е.Б.Бедрина
к.э.н.,доцент кафедры международной экономики УрФУ

Трудовая миграция в
приморском крае  В.Г.Ушаков –
Уполномоченный по правам человека в Приморском крае., М.Б.Полянина – юрист
правозащитной сети «Миграция и право», А.В.Спицын – Уполномоченный по правам
человека в Астраханской области.

Участники секции
отметили, что на сегодняшней день нет четкой и понятной методики определения
количества иностранных работников, которых необходимо привлечь в регион.
Согласно данным различных исследований, 
размер заработной платны иностранного работника не ниже заработка
гражданина РФ, однако показатели резко изменяться, если учитывать рабочее
время. Рабочий день у иностранных граждан не нормирован, они  нередко подвергаются жестокой эксплуатации
работодателями, которые пользуются их бесправным положением и не заинтересованы
в их легализации. Правоохранительные органы не умеют , а порой просто не хотят
привлекать к ответственности нечестных работодателей, сразу рекомендуя решать
все возникшие вопросы в суде. Нет помощи и от трудовой инспекции, если трудовой
договор с иностранным работником не был заключен.

Фактически
отсутствует информирование иностранных граждан о работодателях, получивши  квоту на использование иностранной рабочей
силы. Крайне негативна работа многих посредников, фактически не подпускающих
трудовых мигрантов к сотрудникам ФМС и навязывающим свои услуги. ГУПы,
призванные упростить процедуру получения разрешительных документов, со своей
задачей пока не справились. Трудовые мигранты также не получают помощи у
представителей национально-культурных организаций, сосредоточившихся на
культурных вопросах и не занимающихся правовым просвещением соотечественников.

По
мнение участников секции, необходимо способствовать тому, чтобы в
правоохранительных органах был создан алгоритм действий по рассмотрению жалоб
на невыплату заработной платы иностранным работникам, чтобы во главу угла
поставить борьбу не с иностранным гражданином, а с работодателем, способствующим
увеличению  числа нелегальных иностранных
граждан.

Проблемы социокультурной адаптации
мигрантов

Руководитель:
А.В.Шишлов — Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге

С  докладами выступили: А.П.Чудинов, доктор
филологических наук, профессор, проректор по научной работе и инновационной
деятельности УрГПУ;  М.Н.Вандышев —
доцент кафедры теории и истории социологии Департамента политологии и
социологии ИСПН; А.Н.Старостин — Директор Центра тестирования по русскому языку
как иностранному граждан  зарубежных
стран УГГУ,  Н.В.Бенсгиер –
исполнительный директор ОО «Межнациональный информационный центр».

Руководитель секции –
Уполномоченный по правам человека г. Петербург, отметил, что хотя в Петербурге
и работает несколько передовых программ поддержки трудовых мигрантов
(бесплатные курсы русского языка, адаптационные школы для детей и др.), все эти
усилия недостаточны, ситуация развивается гораздо динамичнее, чем развитие
упомянутых программ, а работать нужно на опережение. Несмотря на работу,
обстановка остается напряженной, но очень сложно работать на стабилизацию,
когда государство взяло тренд на запретительно-ограничительные меры в отношении
мигрантов. Каков же опыт Свердловской области?

Первый выступающий –
представитель Уральского Педагогического университета начал с того, что в
Свердловской области, и в частности в Педуниверситете учителей русского языка,
как не родного готовили уже многие годы, ведь Урал – многонациональный регион,
здесь есть школы с обучением на национальных языках. Теперь же этот опыт
оказался очень востребованным.

Интересно, что
Чудинов сказал о роли СМИ в дестабилизации обстановки. Ведь миграционные
процессы всегда были на Урале. Урал «смиксовал» за века множество народов, и в
разное время разные этнические группы были здесь «своими» и «чужими». Теперь же
естественные миграционные процессы описываются СМИ, как несущие угрозу.

Да, сегодняшняя
система образования рассчитана на мононациональную школьную среду, но почему бы
нам не внедрить опыт некоторых стран, где у учеников отменяется обучение
иностранному языку, а в это время преподается местный язык – в нашем случае,
русский. Конечно, сейчас это кажется невозможным, но если процессы четко выстроены
и понятны – все работает, отметил докладчик. Также Чудинов говорил о том, что
взгляды общества на проблемы миграции одинаковы для всех стран, принимающих
большие миграционные потоки – везде есть правые «националистически» настроенные
граждане, везде есть левые либералы, поэтому думать, что у России особые
проблемы – не стоит. А стоит – с учетом сегодняшних последствий и учитывая
собственный исторический путь – пользоваться накопленным опытом. Конечно,
культурные различия между и приезжими и местным сообществом порой колоссальны,
поэтому важно изучать не только русский язык, но и говорить о культурной
адаптации. Здесь, по мнению докладчика, должны работать этнические организации,
землячества.

Следующий выступающий
Вандышев М.Н.

Участники секции
отметили, что, несмотря на то, что дети мигрантов составляют небольшой процент
от общего числа обучающихся в российских школах детей (в г. Екатеринбурге 1
%)  сегодня уже возникла необходимость преподавания
русского языка как иностранного. Однако учителей, владеющих такими навыками и
методиками, не хватает. Также не хватает соответствующих учебных пособий.  

Есть ряд  проблем с обучением в школах детей мигрантов:

1.    
Зачастую
не определен правовой статус ребенка. Здесь вводится понятие – недостаточный
правовой статус – когда не принять ребенка в школу Управление образования не
может, но, порой, не может допустить его до сдачи ЕГЭ и по окончании школы не
может выдать ему аттестат.

2.    
Проблема
детей-«инофонов» уже озвучивалась в предыдущем докладе, речь идет о том, чтобы
организовать подготовительные курсы или дополнительные уроки русского языка для
таких учеников.

3.    
«Неговорящие
матери» — зачастую, несмотря на усилия педагогов, результаты по обучению таких
детей очень низкие – одна из причин – в семье никто, кроме ребенка не говорит
на русском языке. Тут необходима комплексная работа по адаптации.

Вместе
с тем, докладчик отметил, что порой дети-мигранты выгодны для школ, так как
заполняют школы необходимым минимальным количеством учеников и не дают школам
закрыться. В то же время, часто дети-мигранты становятся гордостью школы, так
как преуспевают в различных спортивных соревнованиях.

Вандышев
отметил, что, конечно, Урал – мигрантоемкое место, и ожидать, что поток
мигрантов снизится – не стоит, поэтому надо быть готовым к очередным вызовам,
которые несет с собой миграция.

Следующий
докладчик, А. Старостин отметил, что с момента открытия центра по изучению
русского языка, мигранты слабо ориентированы на действительное изучение языка,
для них важно получить сертификат, необходимый для трудоустройства или
получения гражданства. К курсам они относятся, как к очередному препятствию,
каждый второй пытается дать взятку или «договорится». Работодатели тоже слабо
заинтересованы в том, чтобы их привлечённые работники изучали русский язык –
готовы менять коды ОКВД, чтобы не обучать сотрудников. Получается, что та роль,
которую на эти курсы возлагало Правительство РФ, не выполняется. И это плохо,
потому что с 2015 года помимо русского языка, мигранты должны будут сдавать
экзамен по истории России, законодательству и культуре. В каком виде все это
будет происходить – большой вопрос.

Также
большой проблемой является и то, что по окончании курсов и сдачи экзамена
мигрант вынужден целый месяц ждать сертификата. Конечно, мигрант не может в это
время не работать, значит, работает не вполне легально, что тоже определенным
образом дискредитирует саму систему изучения языка. Необходимо, по мнению
докладчика, децентрализовать систему выдачи сертификатов либо сделать ее более
оперативной.

Докладчик
Бенсгиер Н.В. рассказала, объявленная ФМС России два года назад программа по
интеграции и адаптации мигрантов ни в чем, кроме декларативных заявлений себя
не проявила. В настоящее время так называемая адаптация и интеграция в рамках
государственных институтов осуществляется только через вышеупомянутые курсы по
изучению русского языка и школу. Не учитываются такие опоры интеграции как мечеть
и этнические земляческие сообщества. В то же время, риски и угрозы,
приписываемые зачастую миграции, оказываются мнимыми, но охотно тиражируются
СМИ, так как тема давно стала политически ангажированной. В обществе сильны
правые националистические настроения и власть последними
запретительно-ограничительными указами поддерживает этот тренд, заявляя о
борьбе с нелегальной миграцией, как источнике роста теневой экономики. И вместо
того, чтобы бороться с теневой стороной российского бизнеса – в частности,
строительного, предпочитает бороться с мигрантами, в угоду настроениям
общества. Для того, чтобы обстановка в обществе сменилась, не было роста
экстремизма и напряжения между разными группами населения, необходимо, чтобы
власть сменила тон дискуссии на более конструктивный.

Мигранты из
Таджикистана, Узбекистана, Кыргызстана часто не владеют русским языком и не
способны без обучения пройти тестирование. Курсы по русскому языку имеют плохую
посещаемость. Необходимо влиять на работодателей, которые пока находят
различные лазейки, чтобы избежать тестирования своих  работников.

Секция
4.

Секция 4. Работа с беженцами, защита
прав лиц, подлежащих депортации и выдворению, проблема легализации лиц, не
имеющих правового статуса.

Руководитель:

А.М.Чадов
— Уполномоченный по правам человека в Оренбургской области

С
докладами выступили:  А.М.Севастьянов – Уполномоченный по правам человека
в Челябинской области; И.Ю.Некрасова —  юрист правозащитной сети «Миграция и право»; А.Ю.Кабанов
– Уполномоченный по правам человека в Ивановской области; В.А.Ростовщиков —
Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, Т.И.Марголоина –
Уполномоченный по правам человека в Пермском крае.

Участники
секции отметили, что в России остро стоит вопрос легализации лиц и
документирования лиц, имеющих судимости. Оказать реальную помощь попавшим в
сложную жизненную ситуацию людям очень сложно, порой невозможно. Единственная
выход – досрочное снятие судимости. Однако в различных регионах России
складывается разная практика и не всегда суды готовы удовлетворять ходатайства
о досрочном снятии судимости только на основании того, что человек не может с
судимостью легализоваться. По мнению участников секции, каждый человек имеет
право на определение своей правосубъектности и отсутствие возможности получить
удостоверяющие личность документы является нарушением прав человека.

Ко
всем российским уполномоченным поступают жалобы от не имеющих правового статуса
лиц, в отношении которых принимаются решения о нежелательности пребывания и о
депортации. Практически никогда при принятии такого решения возможность его
исполнения не учитывается, и лицо без гражданства помещается в спецприемник на
неопределенный срок.

Участники
секции высказали также беспокойство в связи с тем, что нередко при выборе
наказания для нарушивших режим пребывания иностранных граждан не учитываются их
семейное положение и фактически высылка из страны иностранного гражданина с
последующим запретом на въезд в течении 5 лет ведет к распаду семьи.  

Одной
из задач российских Уполномоченных по правам человека должна стать работа по
ратификации России международной конвекции «О статусе апатридов».

Конференция
вскрыла множество острых проблем и нерешенных задач в регулировании миграции.
Предполагается, что дальнейшая совместная работа поможет улучшить положение
мигрантов, снять напряженность в обществе, а также законодательно урегулировать
противоречия, возникающие в процессе правоприменения.